新型农村合作医疗制度是解决农民因病致贫、因病返贫问题和落实改革开放成果人民共享的重要举措。施行三年多来，广大农民从参合中得到了实惠，缓解了因大病导致的经济、躯体与心灵的双重打击。但新型农村合作医疗制度在运行中也存在一些问题，如何确定位政府在新型农村合作医疗中的地位与责任是能否合作成功的重要因素。

　　国外政府在医疗保障体系中的作用与责任

　　世界上绝大多数国家的经济社会发展目标中都会明确提出建立和实行医疗保障制度，但不同的国家和地区政府在建立和实施医疗保障制度中的作用和责任是不同的。基本可分为以下几种形式：一是政府全面负责。如英国的国家卫生服务保障制度、加拿大的公共卫生保障制度、澳大利亚的全民卫生保健制度，还有美国的联邦雇员、军人和退役、退伍军人以及土著人的医疗保障制度等。这种体制下，政府既是医疗保障的保险人，又是医疗服务的提供者，承担了包括政策法规、财政资金和具体经办管理服务等责任；二是政府扶持而社会举办的形式。如德国的法定医疗保险、法国的法定医疗保险、日本的雇员健康保险和国民健康保险、韩国的雇员健康保险和家庭保险等。政府的责任是在国家法律下，规划和监督医疗保障事业的良性发展。而具体的保险业务由非政府部门或医疗保险基金管理机构负责；三是政府鼓励而市场运作的形式。如美国的私人医疗保险制度，包括盈利和非盈利性组织。政府的责任主要是制定法律法规和市场规则，监管保险市场，保护保险人和被保险人的合法权益；四是政府引导而个人自保的形式。如新加坡的健康储蓄计划，政府要求国民要为自己的健康负责，并实施强制性的雇主、雇员缴费的健康储蓄制度。

　　无论是通过社会医疗保险的形式、还是国家卫生服务保障的形式，比较完善的医疗保障制度是由承担三个功能的制度构成的。一是对由于疾病而暂时或永久丧失劳动能力造成的收入损失的补偿制度；二是对治疗疾病发生的医疗费用的补偿制度；三是包括治疗、预防、保健服务、护理康复等内容的综合健康保障制度。这些功能的实现必须有赖于政府的主导和监督。

　　新型农村合作医疗运行的政府责任

　　作为一项涉及亿万农民切身利益的新兴社会医疗保障制度，新型农村合作医疗是我国贯彻“以人为本”发展观，提高农民健康水平，实现城乡统筹协调发展的重要制度。政府对新型农村合作医疗制度的设计、宣传、组织、运作、筹资、管理等方面承担了全方位的主导责任，是新型农村合作医疗制度运行可持续发展的关键。然而社会保障制度本身是传统和现实国情的产物，其多样化特征在不同国家和地区有着鲜明的体现，不同制度和机制的国家社会保障制度个性不同。中国的新型农村合作医疗制度运行同样具有中国自身的一些特征：如社会主义市场经济体制探索的特点、经济发展水平、历史与现实的积淀等都不同于其他的国家和地区。因此存在的一些问题和障碍尽管有自身的特性，但仍然与国际上有相同共性。和全球在社会发展中所体现的具有普世价值的对人的健康权的社会变化和义务。

　　·生命权与健康权保障的政府责任。《世界人权宣言》规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”无论肤色、贫富、贵贱与地域的每一个人，拥有生命权与健康权是与生俱来的，是最重要的人格权。一般认为，生命权与健康权是个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提，是公民享有和实现一切权利的基础。我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这为中国社会保障制度的建立和人民生命权与健康权的实现提供了立法依据，同时从宪法的角度明确了当中政府的责任。

　　然而，中国随着市场经济体制的进一步确立和城市化进程的加快，我国原先的农村医疗保障体系已经分崩离析。人们的生命权与健康权保障在贫富分化的加剧下变的岌岌可危，近些年来很多农民及弱势群体因为“看病难”和“看病贵”重新回到身体与经济双重压力的境地。

　　·社会公平性的政府责任。社会公平与正义，既是一个价值理念，又是一个实践层面的概念，包括程序的公正与分配结果的公正。美国著名政治学家约翰·罗尔斯提出的公正原则表明：公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。也就是说，可以把社会公正理解为对社会成员的基本生存条件予以保护，提供平等的机会，按照贡献进行分配以及社会调剂等规则体系。当前，我国政府的公共支出明显向城市倾斜，公共服务与社会服务的悬殊对比也成了城乡差别的一个主要特征。在卫生医疗方面，显然绝大多数优秀医护人员和精良医疗设备集中在大城市，而对农村医疗卫生工作的重视是不够的，这是医疗资源的分配不公。我国公共政策的制定不是政府与民众之间的公共选择，而主要是政府单方面供给公共政策的形式。而作为整个社会保障系统的有机组成部分，医疗卫生保障是典型的公共产品，政府承担责任来弥补市场失灵是责无旁贷的。

　　·可持续发展的政府责任。美国世界观察研究所所长莱斯特·R·布朗教授则认为，“一个持续社会的经济和社会体制的结构，应是自然资源和生命系统能够持续维持的结构。”人是可持续发展的中心体；根据这个视角，农民真正得到实惠是新型农村合作医疗制度的中心体；建立真正符合现有国情的农村卫生服务体系是新型农村合作医疗制度的发展目标。合作医疗对于保护农民健康，提高农民的生活质量，缓解农民因病致贫和因病返贫问题，解决看病难和看病贵问题，促进农村生产力和构建社会主义新农村作用重大。政府的作用是新型农村合作医疗可持续发展的根本保证，合作医疗运作中涉及的资金、服务、管理、监督等方面政策，都需要政府多个主管部门的协作与支持。

　　·农村医疗保障体系建构的政府责任。新型农村合作医疗制度建设的初衷是对传统合作医疗制度进行改革，目的是在城乡分割的经济社会格局中，建立适合农村经济发展的医疗保障制度。但是新型农村合作医疗制度运行三年来尚未找到准确定位。如以大病为主的医疗补偿机制就存在着诸多问题，一方面是容易诱发逆向选择：农民有病才参保，没病就不加入；另一方面是放弃了对大多数人的基本医疗需求保障责任：在农村的现实生活中，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病。传染病和老年人慢性病、妇科病等疾病也成为农村老百姓健康的主要威胁。许多农民就是因为小病无钱治或不方便治而转化成大病的。而健康权和生命权是与生俱来的，是每一个政府责无旁贷的责任。因此，在适切中国农村医疗保障体系建构中，政府的责任可能要远远大于其他国家或地区的政府。

　　发展和完善新型农村合作医疗制度是一项必须在我国农村长期实施的基本政策。在这一制度的发展初期我们需要主动地不断进行改革创新，保证其可行性、有效性、持续性和长期性，使之得以全面贯彻落实。政府必须及时介入其中，在整个新农村合作医疗制度的规划中担当策划者，同时又是协调、服务于各个部门的协作与投入的组织者，又是在财力上给合作医疗提供长期制度保障的支持者及监督者，是确保新型农村合作医疗制度良性运行和公平性的基本前提。

　　从我国的历史发展及具体国情考虑，新型农村合作医疗制度作为党和政府建设社会主义新农村的一个重要组成部分和农村社会医疗保障制度的核心制度安排，更离不开政府的积极干预和支持。因此，政府的监管是新型农村合作医疗制度可持续运行的关键。